《市政府起草地方性法规草案和规章制定程序规定》解读

一、制定背景

《立法法》修改后，赋予设区的市立法权，2015年9月24日省人大正式批准芜湖市开始行使地方立法权，市政府同步可开始制定政府规章。政府立法工作环节多、专业性强，且我市初步开始开展地方立法工作，立法经验不足，本市立法相关问题和环节和有关衔接问题尚不明确，且国家层面开始对《规章制定程序条例》进行修订，为了避免我市立法程序制度规定出现与上位法不一致，以及与实践脱节的情况，我市未在政府立法开展之初就制定本市立法工作程序制度。国务院《规章制定程序条例》完成修订实施后，对政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案等立法工作环节做了规定。国家和省级也提出了对于立法的一些新要求，且目前由政府提请人大制定地方性法规的立法项目在政府起草、审查、审议阶段尚无明确规定，相关工作机制需要进一步明确。目前，省内各市陆续出台了对于政府规章制定程序和政府起草地方性法规草案的相关制度。2020年10月，省司法厅《关于印发<安徽省设区的市规章评估办法（试行）>的通知》（皖司发〔2020〕87号）和《关于开展全省首届设区的市规章质量评估的通知》，已将设区的立法审查制度、立法工作机制、立法程序等方面的文件制度纳入政府规章质量评估考核内容。为了落实国家、省级对于立法工作的要求，规范我市提请人大制定地方性法规的立法项目草案草拟和政府规章制定，有必要制定市政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序规定，推进我市法治政府建设。

二、起草过程

（一）2020年10月前，根据《立法法》、国务院《规章制定程序条例》相关规定，准备适时开展起草工作。

（二）10月22日，接到省司法厅《关于印发<安徽省设区的市规章评估办法（试行）>的通知》（皖司发〔2020〕87号）和《关于开展全省首届设区的市规章质量评估的通知》后，启动《芜湖市起草地方性法规草案和市人民政府规章制定程序规定》（以下简称《规定》）的起草工作。

（三）10月25日，完成《规定（初稿）》的起草工作。

（四）10月26日，经反复研究论证、修改形成《规定（征求意见稿）》，并发送各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门、各直属单位，驻芜各单位征求意见。

（五）10月28日，根据征求意见情况，研究讨论，并修改完善，形成《规定（送审稿）》。

（六）11月，《规定》经市政府审定发布。

三、起草依据

1、《中华人民共和国立法法》；

2、国务院《规章制定程序条例》（国务院令第695号）；

3、《安徽省行政立法审查工作规程》（皖司通〔2020〕22号）。

1、《规定》出台的必要性？

行政立法工作环节多、专业性强，虽然国务院《规章制定程序条例》完成修订实施后，对政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案等立法工作环节做了规定，但本市立法相关问题和环节和有关衔接需要进一步规范。目前国家和省级也提出了对于立法的一些新要求，且由政府提请人大制定地方性法规的立法项目在政府起草、审查、审议阶段尚无明确规定，相关工作机制需要进一步明确。2020年10月，省司法厅《关于印发<安徽省设区的市规章评估办法（试行）>的通知》（皖司发〔2020〕87号），对行政立法相关环节进行进一步细化规定，在此基础之上，有必要制定市政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序规定，推进我市法治政府建设。

2、《规定》的体系构建主要包括哪些内容？

《规定》共计六章三十四条，确立的主要制度主要有：立项制度，包括立项征集、立项条件、立项论证、立法项目建议和计划编制、立项报批等方面的规定。起草机制，包括明确起草单位、征求意见、提前参与和督促指导、协商机制等规定。明确了立法项目送审要求和规定。政府规章立法后评估、及时清理、修改和废止规定等。

3、《规定》中对于重大管理体制或者重大政策调整的规定？

地方性法规草案和政府规章中可能涉及到重大管理体制或者重大政策调整，往往可能涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，也可能印发社会的关注。对于此类问题，不能仅仅在起草和审查中单通过协商协调加以确定，《安徽省行政立法审查工作规程》第十四条中也规定“起草单位起草的送审稿，涉及有关管理体制、方针政策等需要党委、政府决策的重大问题，应当在送审稿正式报送政府前，提出解决方案，提请党委、政府决定；未提请党委、政府决定或者党委、政府未作出决定的，司法行政部门不予审查”，故涉及重大管理体制或者重大政策调整的，《规定》第二十二条第二款规定“起草地方性法规草案和规章涉及重大管理体制或者重大政策调整的，起草单位应当先行报经市人民政府批准；需报市委批准的，按照规定程序报市委决定”。

4、《规定》中为什么对审查等环节程序未作明确规定？

国务院《规章制定程序条例》对政府规章的审查有具体的规定，但未对政府起草的地方性法规草案作出明确规定。省司法厅印发的《安徽省行政立法审查工作规程》，规定该规程适用于省和设区的市审查地方性法规草案和政府规章草案送审稿的活动，对报送审查和审查过程中征求意见、调查研究、协商协调、论证咨询、讨论修改等以及审查后报批都做出了明确具体的规定，并要求各设区的市司法局遵照执行。在省级对审查已有明确具体规定的情况下，《规定》可不再重复既有规定。《规定》第二十四条规定“地方性法规草案和规章草案的报送、审查和报批，按照《安徽省行政立法审查工作规程》有关规定执行”。